JUDr.
Martin Bohman
Kontrola policie a
institut generální inspekce ve vybraných zemích EU a v České republice
1.
Kontrola Policie ČR v širším a užším slova smyslu
Aby se předešlo možnosti zneužití policie ve prospěch určité
skupiny (politické strany, policie samotné apod.) vyvinuly se
v demokratickém právním státě mechanizmy, které tomu mají zabránit. Ty
můžeme rozdělit do dvou rovin. V širším slova smyslu chápeme
kontrolu policie jako kontrolu v rámci obecné (ústavní) dělby moci, tedy
celé exekutivy (jíž je policie součástí). V užším vymezení je
kontrolní systém zaměřen výhradně na policii a zabraňuje přesahování jejích
pravomocí nad zákonný rámec (jak v dimenzi lidskoprávní, tak politické).
Tuto úroveň označujeme jako občanskou kontrolu činnosti policie a
vykonává ji zprostředkovaně zejména parlament. Vedle těchto vně systému
stojících mechanizmů má své kontrolní procedury a instituty nastaveny i sama
policie. V konkrétní rovině jde o následující procesy a kontrolní
mechanizmy[1]:
legislativní
proces – parlament schvaluje
bezpečnostní politiku státu, včetně jednotlivých zákonů (zejména zák. o
policii, zák. o služebním poměru), které bezprostředně činnost policie ovlivňují
(úkoly, práva, příprava a zabezpečení příslušníků atd.).
schvalování
rozpočtu – tím se zajišťuje
průhlednost financování bezpečnostního aparátu státu a omezuje jeho velikost na
takovou míru, která je adekvátní situaci a finančním prostředkům státu.
kontrola
představitele resortu – tedy
ministra vnitra, který podléhá kontrole parlamentu a je povinen ho informovat o
činnosti resortu.
vlastní
kontrolní orgán parlamentu – který
je odpovědný za kontrolu bezpečnostních sil v zemi (v ČR – poslanecký Výbor
pro bezpečnost a obranu).
další
kontrolní orgány – ty mohou být
zaměřené na konkrétní činnosti policejních orgánů (např. v ČR Stálá komise pro
kontrolu používání operativní techniky) nebo na prověřování okolností
konkrétních kauz.
1.1
Vnitřní
mechanizmy kontroly Policie ČR
Jak již bylo zmíněno i samotná PČR má k dispozici
dozorující orgány, které jsou součástí policejní instituce, resp. resortu jako
takového. V rámci policie jde o několikastupňovou kontrolní soustavu,
v rámci resortu pak o inspekci ministra vnitra.
Nejvyšší kontrolní instancí PČR je v souladu se ZP PP č.
110/2006 o obecné kontrole v Policii ČR ve znění ZP PP č. 174/2007 odbor
vnitřní kontroly (dále OVK), který je kontrolním orgánem policejního
prezidenta a součástí Policejního prezidia ČR (dále PP ČR). Tento odbor má
všeobecnou působnost a v jeho kompetenci
je jak dohled nad výkonem služby, tak souvisejícími činnostmi útvarů a
příslušníků PČR v kompetenci policejního prezidenta. OVK řeší
disciplinární přestupky a trestné činy policistů do tří let. Kontrolní soustava
PČR je doplněna o oddělení kontroly a stížností na správách jednotlivých krajů
a okresů.[2]
Ve výše zmíněných právních předpisech jsou dále zakotveny,
jako kontrolní orgány v rámci Policie ČR, další následující útvary:
kontrolní skupina
hospodářské správy PP ČR,
kontrolní útvar
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, kterým je skupina vnitřní
kontroly,
skupiny vnitřní
kontroly oblastních ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie,
skupina vnitřní
kontroly Útvaru pro odhalování korupce a finanční kriminality SKPV,
oddělení vnitřní
kontroly Správy hl. m. Prahy,
skupiny vnitřní
kontroly správ policie na krajích,
skupiny vnitřní
kontroly městských ředitelství policie,
skupiny vnitřní
kontroly okresních (obvodních) ředitelství policie.
Dalším kontrolním orgánem je Inspekce Policie ČR (dále
inspekce). Tento útvar je v přímé podřízenosti ministra vnitra, který je
funkčně nezávislý a organizačně oddělený od řídících struktur Ministerstva
vnitra. Její příslušníci jsou policisté, povolaní k plnění úkolů
v ministerstvu a zaměstnanci zařazeni v inspekci. V čele inspekce
stojí ředitel. Toho jmenuje po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny,
příslušném ve věcech bezpečnosti, vláda. Z výkonu své funkce je ředitel
odpovědný vládě, která ho též odvolává.[3]
„Hlavním
předmětem činnosti je odhalovat a prověřovat skutečnosti nasvědčující tomu, že
byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je policista nebo zaměstnanec Policie
ČR. Inspekce v rámci své působnosti zejména provádí operativně pátrací
činnosti, zjišťuje kontrolními metodami, zda se policisté nebo zaměstnanci
Policie ČR nedopustili trestného činu. Vyřizuje ve své působnosti petice nebo
stížnosti na policisty povolané k plnění úkolů v ministerstvu, policejního
prezidenta a jeho náměstky, ředitele středních policejních škol ministerstva,
pokud jsou policisty, podílí se na tvorbě a realizaci koncepce a programů
předcházení a odhalování trestné činnosti páchané policisty, spolupracuje na
mezinárodní úrovni s obdobně postavenými útvary a institucemi jiných států a
spolupracuje s ministerstvem při zajišťování informovanosti veřejnosti.
Inspekce dále provádí zkoušku odolnosti vůči protiprávnímu jednání
("zkouška spolehlivosti").[4]
Veškerá
činnost inspekce jakožto policejního orgánu je pod přímým dozorem státních
zástupců příslušných Okresních státních zastupitelství, a to v souladu s
příslušnými ustanoveními trestního řádu.“[5]
V roce 2007 inspekce evidovala celkem 839 trestních
spisů, prověřováno bylo 1 030 trestních věcí.[6]
1.2
Občanská kontrola činnosti policie
Vedle parlamentního a vnitřního systému kontroly
nalézáme i další mechanizmy občanské kontroly mezi které můžeme řadit:
a) samotné občany – kteří skrze svá podání (o
porušení pravomocí policie, porušení
jejich práv atd.) u nadřízených orgánů, jsou významným indikátorem činnosti
policie. Podobnou funkci mají např. výzkumy veřejného mínění,
b) nevládní organizace – ty monitorují jak dodržování lidských práv v rámci činnosti
policie (v ČR např. Helsinský výbor, Amnesty International), tak i některé
případné další negativní jevy, jako je korupce (např. Růžový panter,
Transparency International),
c)
masmédia – která svou činností rovněž provádí kontrolu
policejně bezpečnostních složek a svým zpravodajstvím vytváří jejich obraz a
ovlivňují tak významně jejich vnímání u veřejnosti,
d) ombudsmana –
který jako ochránce lidských práv je jednou z instancí kontroly policejní
činnosti (v některých státech je dokonce zřízena tato funkce speciálně
k problematice porušování lidských práv bezpečnostními složkami),
e) další kontrolní instituce – nachází se mimo policejní strukturu, mohou být
zřízeny státem, nespadají do kompetencí resortu vnitra a jsou nezávislým
civilním orgánem.
2.
Kontrola policie ve vybraných státech EU
2.1 Belgické královstí
Generální inspekce (dále GI, pův. Algemene
Inspection, Inspection Générale) je jedním z institucionálních článků
kontroly policie (místní i federální). Do soustavy těchto institucí patří také
tzv. administrativní kontrola, kterou provádí příslušné ministerstvo, soudní kontrola
a parlamentní kontrola, kterou provádí parlamentní komise či výbory. Vedle
těchto obecných kontrolních mechanizmů belgická policie podléhá také všeobecné
vnější kontrole, která je prováděna zejména skrze odbory, vědecké instituce a
tisk.
Logo Generální inspekce v sobě prolíná
dvojjazyčnost svého názvu
Zdroj:
http://www.aigpol.be/en/index.html
GI
byla založena a její základní rysy (činnost, organizace, personálie) jsou
postiženy v Královském výnosu z 20. července 2001.[7]
Podobně jako policie je i GI podřízena dvojí autoritě, a to Ministerstvu vnitra
a Ministerstvu spravedlnosti. MV nese odpovědnost za dohled nad „každodenní
činností“ managementu Inspekce, kdežto Ministerstvo spravedlnosti dohlíží na
procesní záležitosti a záležitosti informačních toků.[8]
V čele organizační struktury
Inspekce stojí generální inspektor, který má dva zástupce. Vrchní velitelství
GI se nachází na Boulevard du Triomphe 174, 1160 Brusel (Auderghem). Další čtyři
velitelství, každé vždy se specificky vymezenou působností, a sice
centrální, inspekční, vyšetřovací a pro statutární kompetence, jsou
proporcionálně rozmístěny na území celé Belgie (viz mapka).[9]
|
|
|
|
Zdroj:
http://www.aigpol.be/en/index.html
Samotná
inspekční služba je pak dále dělena na jednotlivé decentralizované inspekční
stanice. V GI slouží jak „policejní úředníci“, tak civilní personál.[10]
2.2
Irsko
Na základě poměrně
vysokého množství stížností na příslušníky Gardy, které se týkaly např. neprofesionálního
chování, obtěžování a porušování osobních svobod policisty, zabavování majetku
občanů ve vlastní prospěch, používání agresivních donucovacích metod či
křivopřísežnictví ze strany policistů se v rámci organizačních změn a
kontroly policie, přistoupilo na určitá opatření, která mají vést ke zmírnění
těchto jevů.
Ve shodě v podstatě celého
politického spektra byl v létě 2006 vypracován ministerstvem spravedlnosti
návrh zákona o disciplíně (Code of Discipline). Podle návrhu se
zpřísňuje disciplinární stránka výkonu služby a sankce za nedodržování
z toho plynoucích povinností. Za vážná porušení je komisař oprávněn i
hromadně propustit policisty, kteří svým chováním (např. neúnosným porušováním
práv dalších osob) vrhají na sbor špatné světlo či jinak poškozují jeho pověst.[11]
Pro účely nastavení a implementace nových
disciplinárních standardů byla jmenován „Civilní řídící a poradní team“.
Team má na starosti problematiku změn v managementu, leadershipu, firemní
kultuře a plánování. Tým je složen ze senátora, bývalého ředitele strategického
plánování a risk managementu pojišťovny, bývalého člena správní rady Bank of
Ireland a zástupce generálního ředitele Institutu pro veřejnou správu.
Dalším disciplinárním a kontrolním
orgánem je Inspektorát Gardy (Garda Inspectorate), jehož činnost
je zakotvena v článku 115 zákona o Gardě. Inspektorát (inspekce) je
složena ze 3 členů, které jmenuje vláda. Náplň Inspektorátu spočívá v
následujícím:
na žádost či se
souhlasem ministra spravedlnosti provést inspekci či prošetření operativních či
administrativních úkonů Gardy,
předkládá
ministrovi zprávy o takových inspekcích a prošetřeních,
je ministrovým
poradním orgánem ve věcech nejlepší policejní praxe.[12]
Nově zavedeným institutem je policejní ombudsman, resp. Komise
ombudsmana Gardy (Garda Ombudsman Commission), který nahrazuje
původní systém podávání stížností na činnost policie skrze Radu pro stížnosti (the
Garda Síochána Complaints Board). Ombudsman se od doby započetí své
činnosti (9. 5. 2007) zabývá zejména:
nezávislým
vyšetřováním stížností proti členům Gardy,
vyšetřováním
událostí, proti kterým sice nebyla podána stížnost, nicméně okolnosti
nasvědčují, že se Garda dopustila přestupku či jiného jednání, které by
zavdávalo příčinu z zahájení disciplinárního řízení,
vyšetřováním a
odstraňováním negativních vlivů praxe, taktiky nebo postupů Gardy, které by
mohly zavdat příčinu k podání stížnosti.[13]
2.3
Rakousko
Jednou za čtvrt je zasílána ministerstvem
vnitra zpráva o finančních a majetkových poměrech na ministerstvo financí.
Dalšími nezávislými kontrolními institucemi jsou Národní rada (legislativní
orgán Rakouska), Rakouský účetní dvůr a Federální účetní agentura, které
provádějí příležitostné finanční kontroly. Svou úlohu hraje i Poradní výbor
pro lidská práva a sice v případech, které nespadají pod jurisdikci
klasických trestních soudů.
Významným kontrolním orgánem je též Rakouský
federální úřad pro vnitřní záležitosti (BIA)[14], který je součástí
ministerstva vnitra a byl založen koncem roku 2000. BIA operuje mimo klasické
kontrolní struktury, což znamená zejména mimo působnost Generálního
ředitelství pro národní bezpečnost, které dohlíží na činnost všech
rakouských policejních sil. BIA je nezávislá, autonomní organizační jednotka,
která, zjednodušeně řečeno, provádí policejní vyšetřování v případech
nedbalosti státních úředníků. Konkrétně se jedná o:
prověřování a
vyšetřování obvinění a stížností proti zaměstnancům Federálního MV a jemu podřízených
složek, tedy i policie,
kompetence vůči
zaměstnancům jiných ministerstev či místní samosprávy v případě, že
spravují agendu bezpečnostní administrativy nebo kriminálního vyšetřování,
vyšetřování
případů vážného protiprávního jednání na pracovišti (např. sexuálního
harašení),
prověřování a
vyšetřování jakéhokoli korupčního jednání jak ve státní správě, tak
v samosprávě a dokonce i v soukromém sektoru,
preventivní a
výchovné programy v potírání korupce ve společnosti.
2.4 Lucembursko
Generální
policejní inspekce (fr. Inspection Generale de
Zdroj: http://www.igp.public.lu/index.html
Obecně lze oblast činnosti Inspekce
vymezit jako kontrolu kvality a zákonnosti policejních činností a vyšetřování
trestné činnosti policistů. Mezi čtyři základní oblasti zájmu IGP patří:[16]
dohled a
vyšetřování případů, ve kterých je možné předpokládat pochybení policie,
příprava,
provedení a zpracování závěrečné zprávy[17]
– auditů, které se zaměřují na zlepšování efektivity policejní organizace a
jejích činností,[18]
na vyžádání
soudních orgánů a dle příslušných předpisů (zejména trestního řádu), provádět
vyšetřování trestných činů údajně spáchaných policisty,
provádět právní
poradenství v oblasti návrhů zákonů, které se dotýkají personálních
náležitostí policie.[19]
Vývoj počtu případů, ve kterých
Generální inspekce v letech 2002 – 2007 zahájila soudní vyšetřování
Zdroj:
http://www.igp.public.lu/statistiques/stat_travail/nb_judic/index.html
Inspekce
je podřízena hierarchicky i funkčně Ministerstvu
spravedlnosti (fr. Ministre de
Zdroj:
http://www.igp.public.lu/organisation/organisation_generale/index.html
Vnitřní
struktura je vcelku prostá. Vedle právní kanceláře jsou zde dva odbory. První
z nich se zaměřuje na vyšetřování, druhý zas na provádění dohledu,
zpracování odborných studií a posudků a výzkum veřejného mínění.[20]
3.
Jak by mohla vypadat budoucí Generální inspekce
bezpečnostních sborů České republiky
3.1
Dosavadní kontrolní orgány bezpečnostních sborů v Česku
Krom
výše uvedených kontrolních orgánů, které provádí dohled a supervizi nad Policií
ČR, můžeme v Česku pozorovat také další kontrolní orgány, které obdobnou
činnost provádí v rámci jiných bezpečnostních sborů. Mezi takové patří:
inspekce celní
správy, resp. Samostatné oddělení (SO 050) Inspekce generálního ředitele a dále
oddělení (010) Inspekce a vnitřní kontroly na celních ředitelstvích,
inspekce
vězeňské služby, resp. oddělení prevence a stížností ve vazebních věznicích a
věznicích; oddělení prevence odboru kontroly Generálního ředitelství Vězeňské
služby,
inspekční orgány
zpravodajských služeb, tedy Úřadu pro zahraniční styky a informace (pověření
pracovníci), Bezpečnostní informační služby (odbor inspekce BIS) a Vojenského
zpravodajství (odbor kontroly a vnitřní bezpečnosti).
Mnohočetnost
kontrolních orgánů, nemožnost zajištění jejich plné nezávislosti, kvalita
kontrolních orgánů a fakt, že samotné vyšetřování provádí státní zástupce,
který je při opatřování důkazů v podstatě odkázán na policejní orgán,
kterému uděluje pokyny, to jsou důvody pro to, aby byla založena samostatná
kontrolní instituce, která na jednu stranu bude ve svých pravomocech (oproti
současnému stavu) posílena, nicméně se bude moci pyšnit také větší nezávislostí
a samostatností.
3.2
Plánovaná jednotná Generální inspekce
Pravděpodobně
nejelegantnějším a v současnosti také nejreálnějším řešením je tak vznik
kontrolního orgánu s působností na všechny bezpečnostní sbory, který by byl
nezávislým orgánem, v podstatě jakýmsi samostatným bezpečnostním sborem.
Nejčastěji je takovýto orgán nazýván, hovoří-li se o něm v ČR, ale i
v řadě dalších států (viz kapitola 2.), kde již taková instituce existuje,
jako Generální inspekce (dále GI). V tomto
smyslu také vláda přijala usnesení č. 149 ze dne 25. února 2008, ve kterém
zadala dotčeným ministerstvům, aby do konce tohoto roku vypracovaly návrh
zákona o Generální inspekci bezpečnostních sborů.
GI
by měla tedy být v dohledné době zřízena jako nový nezávislý ozbrojený
bezpečnostní sbor, v jehož čele by měl stát ředitel jmenovaný přímo
vládou. Dohled nad tímto orgánem by měl zajišťovat Parlament ČR, resp. nově
zřízený orgán vnější parlamentní kontroly, podobně jako tomu je např. u
kontroly činnosti Bezpečnostní informační služby. GI by měla být složena
z ústředí, které by mj. obsahovalo i oddělení s celorepublikovou
působností, které by v případě potřeby i s dalšími orgány (např.
Útvarem pro odhalování organizovaného zločinu) vyšetřovalo složitější případy a
dále z krajských expozitur a expozitury pro hl. m. Prahu.
Literatura:
DANICZ, Š. Vybrané problémy z politologie II., Praha: PA ČR,
2005.
FILÁK, A. Zákon o
Policii ČR s komentářem podle právního stavu k 12.1.2009. Praha:
Police History, 2009.
HRUDKA, J., BOHMAN,
M. Zkouška spolehlivosti – nové oprávnění Inspekce?!. Dostupné na:
http://ceses.cuni.cz/CESES-76-version1-Bohman.pdf
http://www.gardaombudsman.ie
http://www.gardaombudsman.ie/gsoc-garda-ombudsman-about-us.htm
http://www.bia-bmi.at
http://www.igp.public.lu/legislation/index.html
http://www.polis.osce.org/countries/details?item_id=32
http://www.igp.public.lu/statistiques/index.html
http://www.igp.public.lu/publications/index.html
http://www.igp.public.lu/missions/index.html
http://www.igp.public.lu/organisation/organisation_interne/index.html
http://www.en.wikipedia.org/wiki/Garda_Siochana
http://www.aigpol.be/en/rapport%20annuel%20EN%20-%20Synthese.pdf
http://www.aigpol.be/en/index.html
http://www.policie.cz/clanek/odbor-vnitrni-kontroly-policejniho-prezidia-ceske-republiky.aspx
http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=7768&doctype=ART&lang=cs